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完善经济适用住房政策的两种措施 |
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一、经济适用住房政策存在缺陷
经济适用住房是指以中、低收入家庭为供应对象，按照国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设，得到政府政策扶持的普通住宅。发展建设经济适用住房，对于启动住房消费、加快住房建设、平抑房价、保障住房供应，特别是中低收入者的住房供应，都将产生积极作用。但几年的实践证明，经济适用住房政策不完善，存在下列缺陷，导致经济适用住房政策没有达到预期目的，使部分人对经济适用住房的作用产生怀疑。
1、经济适用住房在住房市场中没有发挥主导作用
我国房改的目标是建立以经济适用住房为中心的分类住房供应体系，但目前经济适用住房数量有限，整体规模小，根本不可能在住宅市场中占主导地位。主要表现在：（1）各地政府每年提供的经济适用住房远远不能满足中低收入者的需求，使得新建经济适用住房市场供求失衡，许多地方出现抢购经济适用住房或排队买房现象。（2）每年新建住房中，经济适用住房所占比重较小。（3）每年购买商品房的中低收入者人数远远超过了购买经济适用住房的人数。
2、经济适用住房很难满足中低收入者的实际需求
（1）我国中低收入者人数多，收入差距大，因此对住房的需求千差万别，而市场上提供的住房相对单一。（2）一些地方政府考虑土地收益，发展经济适用住房积极性不高，多数新建的经济适用住房位置偏远，对中低收入者来说不方便，住用成本高。（3）住宅建设要贯彻“三十年不落后”原则，适当超前，再加之政府对开发商监管不力，导致经济适用住房市场出现大面积、高价位现象，将大部分中低收入者拒之门外。
3、一些高收入者长期占用经济适用住房
“富人”进入经济适用住房市场主要有三种途径：（1）资格审查把关不严，导致部分高收入者进入。（2）我国居民收入申报工作不健全，部分高收入者隐形收入未统计，仍以中低收入者身份进入市场。（3）中等收入者购买经济适用住房后，随着收入的增加，进入高收入行列。“富人”购买经济适用住房的现象已引起人们的关注，各地政府也采取相应措施加以杜绝。但是对于已入住的、目前仍占用经济适用住房的高收入者如何对待，政策没有明确规定。
二、如何看待经济适用住房
1、坚持大力发展经济适用住房的思想不动摇
推行经济适用住房，在我国是一项新事物，虽然出现了许多困难和需要解决的问题，但是发展经济适用住房的思想不能动摇，它是我国住房分类供应体系中的中心环节。这由我国国情所决定。由于长期实行低工资制度和住房实物福利分配制度，居民的收入低和收入中住房消费含量低的问题很突出。改革开放后这种情况并没有得到彻底改变。目前我国中低收入者占居民总数的80％左右，购买商品房的能力较弱。只要把他们的住房问题解决好了，加上高收入者有钱解决自己的住房，就占总数的90％左右。因此，大力发展经济适用住房是全面解决住房问题的关键环节，对于进一步深化房改，将起着举足轻重的作用。
2、全面、准确地理解经济适用住房的含义
（1）对经济适用住房存在片面认识。
政策规定，中低收入者只有购买新建的经济适用住房，才能享受经济适用住房优惠政策，这就将人们的注意力全部集中在当前新建的经济适用住房。因此，大部分人将经济适用住房与政府统一新建的经济适用住房等同，这种看法不正确、不全面。
（2）准确、全面地把握经济适用住房的含义。
我国住房制度改革循序渐进，在推进住房商品化、市场化过程中出现了不同性质的住房，如购买公房、集资建房、安居工程等，这些住房都在一定程度上享受了国家优惠政策，绝大部分住户是中低收入者，因此都应属于经济适用住房范围。“经济适用住房就是中低收入者住的住房，既包括新建的住房，也包括存量在内，而且存量占绝大多数的比重。经济适用住房是与国家的经济实力和中低收入者居民的居住水平相适应的住房。”因此经济适用住房就不仅仅指从1998年以后纳入政府建设经济适用住房计划、享受政策优惠的新建住房，而且包括房改房。即承认我国目前城镇绝大多数自有住房都属于经济适用住房。“如果不承认现有中低收入者住的存量房是经济适用住房，我国要发展以经济适用住房为主的住房市场就站不住脚了。”
（3）评定经济适用住房的标准。
评定经济适用住房的标准有四条：（1）住房对象为中低收入家庭；（2）住房标准：面积适中，控制在60～100平方米；（3）含一定社会保障成份，价格相对便宜；（4）享受“免租、减税、限价”优惠政策，即免交土地出让金（实质是地租），减免部分税费，开发商利润控制在一定范围内。
凡符合上述四个条件的住房都属于经济适用住房。
3、经济适用住房政策需完善
在全面认识经济适用住房含义的基础上，开拓思路，深化改革，进一步完善经济适用住房政策。特别是针对目前房源有限是制约经济适用住房市场发展的“瓶颈”这一现状，重点从以下几方面考虑：
（1）增加供给，一方面增加新建经济适用住房发展规模，另一方面从存量经济适用住房入手，扩大房源。
（2）缓解经济适用住房需求，鼓励中高收入者，在经济能力许可情况下的购买商品房。
（3）阻止高收入者进入经济适用住房。
（4）繁荣经济适用住房市场，建立与商品房市场良性互动关系。
三、完善经济适用住房的主要措施
1、开放经济适用住房二级市场
新建经济适用住房建设规模目前虽然逐年增加，但由于各种因素制约，数量仍然有限，满足不了社会需求。因此，必须新辟房源，可以考虑将存量经济适用住房纳入供应范围，开放经济适用住房二级市场。政府应制定相关政策，明确规定中低收入者可以在一级市场上购买新建经济适用住房，也可在二级市场购买二手经济适用住房（即存量经济适用住房），都可享受免交土地出让金、减税、限价等优惠政策。一方面引导消费，缓解经济适用住房一级市场压力，另一方面刺激二手房消费，繁荣房地产二级市场。
从供需两方面来看，发展经济适用住房二级市场潜力很大。目前中低收入家庭购房的积极性很高，但真正适合他们的房子又很少。商品房价格高，而且不能享受优惠政策；新建经济适用住房，数量有限，位置偏远，住宅品种少，选择余地小，价格相对较高。相对于新建经济适用住房，二手房具有许多优势，如价格便宜，面积适中，区位条件好，分布广泛，户型多样，选择余地很大。因此，只要政府明确规定购买二手经济适用住房同样可以享受经济适用住房优惠政策，就会极大地激发广大中低收入者购买房积极性，并引导中低收入者进入二级市场，形成二手经济适用房旺盛的需求。
从供给方面看，在房改过程房改房具有一定局限性，住房面积、户型、位置等都受到很大限制，并不能令大多数购房者满意，因此希望换房的用户很多，而且以前参加房改的住户，经济条件相对较好，随着收入的增加，目前“卖旧换新”的愿望很强烈。但我国目前许多地方房改政策滞后，制约住房二级市场发展。只要政策到位，二手经济适用住房市场供给量很大。二手经济适用住房供给与需求相互促进，共同支撑经济适用住房二级市场，而火爆的二级市场，为经济适用住房大发展提供了动力。
2、建立经济适用住房退出制度
经济适用住房面积适中，价格便宜，并含社会保障性质，只有中低收入者才能享受，不允许高收入者住用。在完善市场准入制度同时，建立退出制度。它包括住房退出和住户退出二部分。
（1）住房退出是指超过一定面积标准或价格标准的经济适用住房强制性改变性质，由经济适用住房变为商品房。住户可以出售，重新购买经济适用住房，但买方应补交土地出让金，也可以不出售，但住户应补交土地出让金。
（2）住户退出是指住用经济适用住房的高收入者退出经济适用住房，采取出售现经济适用住房或补交土地出让金方法。由于我国目前居民收入申报制度不健全，因此判断高收入者的难度较大。根据经济适用住房的性质，可以规定一个家庭只能拥有一套经济适用住房，即不允许住户同时拥有两套经济适用住房，也不允许拥有一套经济适用住房和商品房，否则按高收入者对待，要求退出经济适用住房市场。同时严格控制新建经济适用住房建设标准，特别是面积标准，促使高收入者自觉不进入市场。
四、开放经济适用住房二级市场和建立经济适用住房退出制度的意义
1、繁荣经济适用住房市场，充分发挥其作用
开放二级市场，扩大经济适用住房市场规模，可以使更多的中低收入者进入市场，扩大社会住房保障范围，使社会协调发展；优化住房资源配置，提高我国存量房地产利用水平，增加住房的使用效用；随着规模扩大，加强对商品房市场的影响，更好地发挥调控住房价格的作用。
2、促使更多中高收入者进入商品房市场，促使我国住宅业健康繁荣发展
通过经济适用住房退出制度和开放经济适用住房二级市场，使更多的高收入者、中高收入者进入商品房市场。因此，活跃的经济适用住房二级市场必然带动商品房市场繁荣。只要商品房市场和经济适用住房市场同步发展，一级市场和二级市场协调运作，我国住宅产业就能保持健康、稳定的发展，进而促进国民经济健康持续增长。
3、有利于住房梯级消费的实现
梯级消费是一种科学合理的住房消费观念，但目前我国大多数人这种观念并不强，其中二级市场不完善是影响住房梯级消费的一个重要因素。因此，开放经济适用住房二级市场后，活跃的二级市场为目前渴望“卖旧换新”的人实现梯级消费提供了条件；同时让二手房承担梯级消费中的“低级住房”，降低消费门槛，使更多的人进入消费市场，逐步树立梯级消费的观念；而且不但在高、中、低收入者之间形成梯级消费，同时还在广大的中低收入者之间形成梯级消费。
（武警工程学院建筑工程系 张力军）
摘自《城市开发》2004.07
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