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对当前投资热中地方政府行为的分析 |
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作者:国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 宣晓伟 2004年5月26日
市场化取向的改革客观上要求重新协调中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间的利益关系，建立和完善适应新形势的利益协调机制。而如果要加强对地方政府的调控，则一方面要加快当前金融体制的改革和投融制体制的改革，完善中央的宏观调控体系，另一方面要充分发挥民众对地方官员的监督作用。
目前经济运行中所出现问题的深层次原因
无论是经济学界对当前经济形势持何种不同的看法，大家普遍认同地方政府在其中的负面作用，都认为需要对地方政府的行为进行相应的约束。我们也看到了一些相应政策的出台，如土地市场的治理，信贷管理的加强，以及派出各类督察组到各地巡查等等。但这些措施更多是着眼于“防”和“堵”，是应付“近忧”的应急措施。要从根本上解决问题，还需探究其中的深层次原因。关于地方政府热衷于上项目、铺摊子一类的行为，需要问的问题有三个：１ 为什么地方政府参与的是这一类行业而非其他行业？ ２ 为什么地方政府有积极性参与此类行为，它会给地方政府带来什么样的好处？３ 为什么地方政府能够使自己的愿望变成现实？
只有深入分析上述三个方面，才能充分了解地方政府的动机和约束，才能从根本上解决地方政府推动经济过速增长的问题，从而保证经济的平稳运行。而中央地方之间的财政体制改革、投融资体制改革、以及金融体系尤其是银行系统改革这三大改革的不彻底是理解上面三个问题的关键所在。
首先来看第一个问题，“为什么地方政府参与的是某一类行业或某一类投资？”答案是这些行业自身往往有着较高的利润回报，而不合理的投资审批制度和管制又造成了某些行业的人为垄断，因垄断而形成的这种高额利润吸引了地方的投资。
这其实涉及投融制体制改革的一个方面，目前在投资体制中还主要是依靠审批制来保证中央政府意志的实现，以及协调各地方政府之间的利益。由于行政审批抬高了企业的准入门槛，它在客观上以非市场的手段来抬高了某些行业的利润。于是，尽管各地在这些行业也许并不具备优势，但由于管制造成的高额利润的吸引，各个地方就有十分的积极性千方百计挤入到被管制的行业中。这样管制越严厉，利润就越高，地方的积极性就越高。汽车行业就是一个非常明显的例子。
当前的形势形成了一个怪圈，各地高涨的投资热情使得中央各部门面临严峻局面，中央各部门一个直接的反应就是加强对各地的控制，所以加强审批等旧有的控制措施成为了熟悉的首选手段之一，尽管实际上审批等措施所造成的经济扭曲以及实际控制力正在减弱。虽然加强审批也许会缓解一时之急，却不能解决长期的问题，反而可能会加剧未来的困境。
第二个问题：为什么地方政府喜欢上项目？显然是因为地方政府、地方官员能在其中获得好处，另一方面，日益沉重的财政压力也迫使地方政府不得不这么做，而不合理的干部考核制度更加剧了这一问题。
这个问题实际涉及中央地方财政关系的改革。由于１９９４年引入的分税制重新上收了收入权但没有调整支出任务，同时转移支付体系建设也没有完善，地方政府尤其是中西部基层政府的预算压力日渐沉重。由于省级以下各级政府（市、县、乡／镇）要负责提供重要的社会支持和几乎所有的公共服务，在目前的收入分配格局下，许多地方尤其是经济落后地区地方政府的财政难以维系。这就迫使各级地方政府不得不把增加ＧＤＰ以及税源作为头等大事。又由于地方税收与地方企业息息相关，使得地方把上项目、保企业作为其工作的重要内容。地方政府除了直接投资于一些赢利性的产业外，开发区建设以及各种各样的基础设施建设成为重中之重的项目，而这类开发又往往牵涉到土地的使用。在五部委联合进行的全国土地督察中，查出的１０．１万起土地违规行为，其背后几乎都有地方政府官员的身影。土地已经成为地方政府尤其是发达地区政府的重要收入来源，而在此之上所产生的各类问题不过是将土地资源变现为实际收入的各种手段所致。
事实的另一面是：地方政府承担了本地区的基础设施投资责任，却缺乏相应的税收自主权或举债权。
主观上，由于目前干部人事制度和政绩考核制度偏重于经济增长方面，往往过于关注地方领导任职期间招商引资、财政收入和ＧＤＰ增长情况，虽然随着十六届三中全会“五个统筹”的提出，情况有了一定的改观，然而经济方面依然将会是干部政绩考核的核心内容，而上项目不但可以立竿见影地被算作当年投资或引资的政绩，而且可以推动职工就业、干部安排及ＧＤＰ和地方财政收入增长等。
第三个问题“为什么地方政府能够参与或协助投资？”答案在于目前的制度安排缺乏对地方政府官员的有效约束，使得他们参与上项目时，收益大而风险和成本小。
这个问题主要涉及投融资体制的改革和金融体系尤其是银行系统的改革。建立起“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的投融制体制的呼声已经喊了很多年，然而投资约束机制和供给自动纠正机制依然缺乏，投资主体权力和责任的不对称使得地方政府参与各种项目成为在这种制度安排下的一种非常合理的选择。而在金融体系尤其是银行系统方面，各地银行和当地政府存在着千丝万缕的联系，银行受制于地方而难以做到独立地不受干预地投放贷款。事实上，在目前的制度安排下，由于受到地方政府的压力，许多地方银行常常把自己当作了地方的一个经济职能部门，其考虑的往往是如何发挥作用推动地方经济的发展。
加快制度改革是解决“近忧”和“远虑”的根本途径
通过上面的分析我们可以看到，虽然当前经济运行出现了投资增长过快等不良症状，然而这个表象其实是中国在改革过程中深层次原因未得到解决、改革不彻底所造成的。
二十多年来，中国经济改革的逻辑之一是“放权让利”，逐步扩大各地区、各行业、各经济主体的自主权、增强其活力。这也是与市场经济取向改革的内在要求一致的。因为市场经济本质上是一种分散决策的经济，参与到其中的每个单位（各级政府、企业、个人）都只根据自己的成本收益来做出使自己利益最大化的决策。然而随着市场化改革的进行，在各经济主体获得的自主权越来越大的同时，中央和地方、整体与局部的矛盾也就日趋激烈，这样的冲突在中国这样一个大国就表现得尤为明显。在计划经济体制下，上一级政府替下一级政府部门做出决策、政府替企业做出决策，从而使得整体经济的运行控制在中央政府之下，经济的一停一动都主要是出于中央政府的意愿。但在市场化的改革之下，中央对地方的实际控制力应该说是逐步减弱的，地方的自主权尤其是经济方面的自主权在不断增强，此时地方政府成为了影响经济运行的重要角色。
简而言之，是市场化取向的改革与原有的中央集权体制之间形成了内在逻辑的不一致。这点在中央与地方的财政体制改革过程中可以明显看出，开始中央出于提高地方积极性的考虑，实行了“分灶吃饭”、“财政大包干”等制度，然而中央慢慢发现实施了这些措施后，中央财政收入的比重在逐年下降，故１９９４年推出的分税制改革重新规范了中央与地方的收入支出关系，以保证中央财政所占的比重。正如上面所述，在这次改革过程中，中央上收了收入权却没有调整支出任务，虽然中央保证了自己的财政收入比重，却逐渐削弱了对地方事务尤其是经济事务的控制能力，地方政府虽然背上了沉重的财政包袱，但在客观上获得了更多更大的自主权，这点从地方政府的预算外收支比重不断上升就可以看出。
如果在向市场经济转轨的过程中，在中央政府的控制力削弱而地方政府自主性增强的情况下，原有的经济体制存在缺陷（例如投融制体制和金融体系不完善），又没有适应新情况的配套改革措施，那么经济运行中的起伏经过地方政府的放大作用后就可能造成剧烈的波动。由于我们的金融体系尤其是银行系统改革的滞后，使得金融市场的配置作用扭曲，利率变化不能及时准确反映市场的供求状况，从而在客观上造成中国经济的波动。而在当前的投融制体制下，地方政府出于自身利益考虑就会从中起到推波助澜的作用，从而加剧经济运行的波动，正如我们现在所看到的。
简而言之，市场化取向的改革客观上要求重新协调中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间的利益关系，建立和完善适应新形势的利益协调机制。而如果要加强对地方政府的调控，则一方面要加快当前金融体制的改革和投融制体制的改革，完善中央的宏观调控体系，另一方面要充分发挥民众对地方官员的监督作用。地方政府的行动之所以能够畅通无阻，跟“一把手说了算”的体制有很大关系。使社会公众对政府的实施监督和对决策进行有效参与，是遏制地方政府盲目投资的一个根本途径。
(来源：中国经济时报)
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